新开〔2018〕57号
 

    各有关部门，关堤乡，有关派驻机构：

    　　为深入贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(中办发〔2016〕67号)和《中共河南省委办公厅、河南省人民政府办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》(豫办〔2017〕42号)精神，正确运用农村土地所有权、承包权、经营权分置(以下简称“三权分置”)理论指导改革实践，不断探索和丰富“三权分置”具体实现形式，结合我区实际，制定如下实施意见。

    　　一、指导思想

    　　全面贯彻落实党的十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，按照“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度”要求，围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，优化土地资源配置，培育新型经营主体，促进适度规模经营发展，扎实做好新时代农村改革稳定各项工作，为推动农业供给侧结构性改革、实现“四优四化”、增加农民收入提供坚实保障。

    　　二、目标任务

    　　有序实施“三权分置”，尊重农民意愿，守住政策底线，坚持循序渐进、因地制宜，2020年年底前基本完成相关改革工作任务，探索总结出适合我区实际的“三权分置”具体实现路径和办法。落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，农村土地“三权”的各自功能和整体效用得到充分发挥，逐步形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。

    　　三、准确把握“三权”关系

    　　农村土地实行所有权、承包权、经营权分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有承包经营权是集体所有权的具体实现形式。农户的土地承包经营权可以派生出土地承包权和土地经营权，承包农户可以依法、自愿、有偿流转承包土地的经营权。通过行使集体所有权，控制和约束不规范行使其他权利的行为;土地流转不能影响农户承包地的权益;通过放活土地经营权，实现土地资源的优化配置，促进规模经营和现代农业发展。支持在实践中积极探索农民集体依法依规行使集体所有权、监督承包农户和经营主体规范利用土地等的具体形式。鼓励在理论上深入研究农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系等问题。通过实践探索和理论创新，逐步完善“三权”关系，为实施“三权分置”提供有力支撑。

    　　四、稳步有序实施“三权分置”

    　　(一)切实落实农村土地集体所有权

    　　农村土地农民集体所有是农村基本经营制度的根本。要明确权利主体是农民集体，在承包地发包、调整、监督、收回中，要充分体现和保障农民集体对集体土地占有、使用、收益和处分的权利。要建立健全农村集体经济组织民主议事机制，确保农民集体有效行使集体土地所有权。

    　　1.全面完成集体土地所有权确权登记颁证工作。依法依规确定权属，强化农村集体土地所有权确权登记成果的应用，进一步完善相关政策，妥善处理和解决留存的土地权属问题，切实保护好农民的集体土地权益。坚持和完善土地用途管制制度，加强农用地用途检查，坚决制止和查处通过“以租代征”等违法违规进行非农建设的行为，依法查处擅自或变相将设施农用地用于其他经营的行为，禁止擅自将耕地“非农化”，切实保护好农民的集体土地权益。全面完成区、乡两级土地整治规划编制工作。力争在2018年完成粮食生产功能区和重要农产品保护区划定工作。

    　　责任单位：区社会事务局、区国土规划建设管理局

    　　(二)严格保护农户承包权

    　　农户享有土地承包权，是农村基本经营制度的基础。要明确承包权的主体是作为本集体经济组织成员的农民家庭，充分保护其依法享有对承包土地占有、使用和收益的权利。不得违法调整农户承包地，不得违背农民意愿强迫或限制其流转土地。农民进城落户的，不得以退出承包地作为前提条件。承包地被征收时，农户有权获得补偿款和相应的社会保障。

    　　2.进一步巩固农村承包地确权登记颁证工作成果。在完成新版农村土地承包经营权证书颁发、实现应发尽发的基础上，妥善解决疑难遗留问题，确保家庭承包土地四至清楚、面积准确、簿证一致、帐地相符，农民群众认可，经得起历史检验，做好部、省抽验准备。高质量做好档案整理、数据成果汇交、成果转化应用等工作。加强农村土地承包经营权确权登记颁证补助资金的使用和管理，不得挤占截留挪用，及时开展内部审计和资金监管检查，确保资金使用安全。整合资源，统一规划,到2020年逐步实现数据共享和成果应用示范，形成承包合同网签管理系统，进一步健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度。做好与不动产登记制度的衔接工作，确保到2020年农村土地承包经营权确权登记颁证成果实现资源共享。

    　　责任单位：区经济发展局、区财政局、区社会事务局

    　　3.完善农村土地承包经营纠纷调处机制。建立健全乡村调解、区仲裁的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系，妥善处理各类农村土地承包经营纠纷，切实维护农村社会和谐稳定。加大对土地承包经营纠纷调解仲裁工作的投入力度，强化仲裁机构建设，保障工作经费并依法纳入财政预算，落实工作场所和办公设施。加强基层农村土地承包调解体系建设，完善制度，建立调解员队伍，乡级根据工作需要设立或明确农村土地承包调解委员会，配备调解人员，建立调解工作岗位责任制;村组设立调解小组或指定专人调解，分区分片明确责任，实行村组土地承包经营纠纷调解负责制。逐步完善乡村调解、区仲裁、司法保障的农村土地承包和流转纠纷调处机制，有效维护各权利主体的合法权益。

    　　责任单位：区社会事务局、区财政局

    　　(三)加快放活土地经营权

    　　赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。在完善“三权分置”办法过程中，要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，使土地资源得到更有效合理的利用。

    　　4.大力培育新型农业经营主体。认真贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅印发<关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见>的通知》(中办发〔2017〕38号)精神。完善财政税收政策，加强基础设施建设，改善金融信贷服务，扩大保险支持范围，鼓励拓展营销市场，支持人才培养引进，加快建立健全支持新型农业经营主体发展政策体系，不断提升新型农业经营主体适应市场和带动农民增收致富的能力。促进规范发展，规范家庭农场生产记录和财务收支记录，加强农民合作社民主管理和民主监督，鼓励龙头企业通过兼并重组建立现代企业制度。经营主体所在地主管税务机关做好税收政策宣讲和辅导，从源头参与新型农业经营主体培育，根据新型农业经营主体不同阶段，分类提供政策支持和纳税辅导，强化税收优惠政策的落实到位，确保新型农业经营主体良性发展。深入推进示范家庭农场、农民合作社示范社、农业产业化示范基地、农业示范服务组织、“一村一品”示范村镇建设，发挥示范带动作用。支持融合发展，积极发展生产、供销、信用“三位一体”综合合作，依法组建农民合作社联合社。鼓励家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等联合与合作，积极培育“龙头企业+农民合作社+农户”等农业产业化联合体，鼓励建立产业协会和产业联盟，实现合理分工、互利共赢。完善利益分享机制，推广“保底收益+按股分红”等模式，完善订单带动、利润返还、股份合作等新型农业经营主体与农户的利益联结机制，让农民成为现代农业发展的参与者、受益者。充分利用产业政策，扶持发展一批农民合作社，探索“股权到户、收益到户”的产业扶贫路径。提升规模经营水平，支持新型农业经营主体带动普通农户连片种植、规模饲养，并提供专业服务和生产托管等全程化服务，提升农业服务规模水平。引导新型农业经营主体集群集聚发展，参与粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区以及国家现代农业产业园、农业科技园等建设，促进农业专业化布局、规模化生产。以培育新型农业经营主体为抓手，综合施策，加快形成优质小麦、优质花生、优质果蔬、优质禽蛋、优质乳品、优质肉品等现代农业产业体系、现代农业生产体系和现代农业经营体系。

    　　责任单位：区社会事务局、区财政局、区国土规划建设管理局、区科学技术局、区国税局

    　　5.多种形式放活土地经营权。贯彻落实中央、省关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的相关文件精神，立足资源禀赋、经济社会发展水平、人地关系等实际情况，以新型农业经营主体为载体，发展多种形式的农业适度规模经营。通过流转土地经营权，实现土地集中，提升农业适度规模经营水平或通过土地托管、代耕代种、订单农业等形式，开展集中服务，提升农业服务规模水平。在放活土地经营权过程中，要坚持依法、自愿、有偿的原则，坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”。要因地制宜、循序渐进，使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。

    　　责任单位：区社会事务局、区国土规划建设管理局

    　　6.建立土地经营权规范流转服务体系。构建流转顺畅、保护严格的土地经营权市场交易体系。进一步提升区农村综合产权交易市场(平台)建设水平，着力规范市场运行，提高服务水平，为流转双方提供产权登记备案、信息发布、产权交易、法律咨询、权益评估、抵押融资、风险防范等服务，有序推进农村土地经营权进场流转交易。健全区、乡两级农村经营管理体系。采取多种途径，充实基层经营管理工作力量，保障必要工作条件，提升土地流转管理与服务能力。重点加强流转合同管理，引导流转双方使用合同示范文本;监测和指导土地流转价格，促进有序平稳流转。提倡通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对土地经营权予以确认。

    　　责任单位：区社会事务局

    　　7.健全工商资本租赁农地监管和风险防范机制。引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等现代种养业，通过开发农村荒地资源发展多种经营，开展土地整治、高标准农田建设、农业环境治理和生态修复等。对工商资本以企业、组织或个人等形式租赁农地的行为要加强规范管理，对在土地流转过程中存在毁坏农地、违约弃租且不缴纳违约金等行为者给予“不良信用记录”。严禁工商资本借政府或基层组织的名义强迫农户流转农地，凡是整村整组流转土地的，必须经全体农户同意并书面委托。区管委会要结合实际，综合考虑人均耕地状况、城镇化进程和农村劳动力转移规模、农业科技进步和生产手段改进程度、农业社会化服务水平等因素，确定本行政区域内工商资本租赁农地比例上限。原则上，工商资本租赁农地面积占家庭承包耕地总面积比例上限设置不得超过5%;单个企业(组织或个人)租赁农地，租赁面积上限设置不得高于10000亩。单个企业(组织或个人)租赁农地，首次租赁面积一律不得超过本级规定的规模上限，确有良好经营业绩的，经批准后可进一步扩大租赁规模。租赁期限不得超过二轮承包剩余时间。要以区、乡两级为主建立农村土地经营权流转分级备案制度，根据工商资本租赁农地面积的大小，实行分级备案。500亩以下的由乡政府备案;500-1000亩的由区级备案;1000亩-10000亩的由市级备案;10000亩以上的由省级备案。建立程序规范、便民高效的以区乡为主的工商资本租赁农地资格审查、项目审核制度，区、乡两级要建立由有关职能部门、农村集体经济组织代表、农民代表、农业专家等多方参与的农地流转审查监督机制，区社会事务局要抓紧研究制定工商资本租赁农地风险保障金使用管理办法，可以探索与开展农业保险、担保相结合，提高风险防范能力。加强事中事后监管，确保农地农用，确保农民权益，保护农业综合生产能力。

    　　责任单位：区社会事务局、区国土规划建设管理局、区工商分局

    　　(四)完善“三权分置”配套机制和办法

    　　8.积极承接土地承包经营权有偿退出、土地经营权入股农业产业化经营等试点，总结形成可推广、可复制的做法和经验。鼓励探索研究健全农村土地经营权流转、农村土地承包权退出等方面的具体办法。积极做好农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作，创新农村承包土地经营权抵押贷款模式，完善经营权抵押价值评估办法，建立政府配套风险缓释机制防范贷款风险，建立对金融机构激励引导机制支持承贷银行增强资金实力，扩大信贷投放。进一步探索农村承包土地价值专业评估、农村承包土地经营权抵押处置等机制。对银行业金融机构发放的农村承包土地经营权抵押贷款，依据《新乡市金融业发展专项奖补资金暂行管理办法》(新政办〔2016〕113号)，统筹使用市金融业发展专项奖补资金，按照实际融资额给予金融机构不超过0.5%的奖励，最高累计不超过200万元。

    　　责任单位：区社会事务局

    　　五、保障措施

    　　(一)强化组织领导。实施“三权分置”是深化农村土地制度改革的重要举措，各有关部门、单位要充分认识“三权分置”的重要意义，切实把思想和行动统一到上级的决策部署上来，加强组织领导和统筹协调，落实工作责任，尽快研究制定具体落实措施，建立健全“三权分置”办法的政策支持体系。区社会事务局要切实承担牵头责任，加强沟通协调，各有关部门、单位要主动支持配合，形成工作合力，确保“三权分置”各项工作有序实施。

    　　(二)把握工作要求。各有关部门、单位要坚持务实原则，细化各项工作任务的具体目标、措施要求和责任单位，把握节奏进度和重要节点，认真履职，抓好落实。加大政策宣传力度，加强干部培训，提高执行政策能力和水平。坚持问题导向，对实践中出现的新情况、新问题密切关注，及时总结，适时调整完善措施。

    　　(三)强化监督指导。建立检查监督机制，严肃查处和纠正弄虚作假及侵害农民集体、承包农户和经营主体权益的行为。将“三权分置”工作列入区管委会对各责任单位考核范围当中，明确任务清单，强化督导检查，对未按要求落实的单位进行通报问责。

    　　2018年4月2日