新开〔2019〕125号

    　　为认真贯彻落实中央、省、市关于深化农村改革的重大决策部署，扎实推进我区农村改革实现新突破，深入实施乡村振兴战略，结合我区实际，现就深化农村改革提出如下意见。

    　　一、指导思想

    　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实中央、省、市关于深化农村改革的各项决策部署，加强党对“三农”工作的领导，坚持农业农村优先发展，按照《新乡市深化农村改革实施意见》的要求和“一个基础、三个着力”(以乡村规划为基础，着力推进基层组织振兴、着力深化农村改革、着力促进产业发展)乡村振兴总体思路，以创建示范乡、村为抓手，着力落实土地利用综合改革、承包地“三权分置”改革、宅基地“三权分置”、农村集体产权制度改革、集体建设用地入市改革等“五大改革”工作任务，全面推进我区农村改革，激活农村资源要素，迸发农民群众积极性创造性，以深化农村改革的新突破，实现乡村振兴的新突破。

    　　二、基本原则

    　　(一)坚持党的领导。加强党对“三农”工作的领导，提高依法做好“三农”工作的能力和水平，在区党工委的统一领导下，积极稳妥我区深化农村各项改革。

    　　(二)把握改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加强制度创新和制度供给，让农村资源要素活化起来，激发广大农民积极性和创造性，为乡村振兴增添动力活力。

    　　(三)尊重农民意愿。坚持农民主体地位，把选择权交给农民，不搞强迫命令、不搞一刀切，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为深化农村改革的出发点和落脚点。

    　　(四)坚持示范引领。把创建示范乡村工程作为深化农村改革的主阵地，率先突破，发挥示范引领作用，带动全区深化农村改革工作实现全面推进。

    　　(五)坚守政策底线。坚持政策底线意识，积极稳妥推进。落实好农村土地集体所有制，保障好粮食生产能力，维护好农民利益。

    　　三、改革目标

    　　通过推进城镇建设用地、农村耕地、农村集体建设用地综合改革，充分激活土地资源要素潜力，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，促进土地资源高效利用;通过承包地“三权分置”改革，有效落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，农村土地“三权”的各自功能和整体效用得到充分发挥;通过探索宅基地“三权分置”改革，盘活利用闲置宅基地和农房，增加农民财产性收入，壮大农村集体经济;通过农村集体产权制度改革，促进资源变资产、资金变股金、农民变股民，构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度。

    　　深化农村五项改革，创建示范乡村是主阵地，关堤乡及油坊堤村要争当先锋，率先突破，积累经验。土地利用综合改革、承包地“三权分置”改革、农村集体产权制度改革，在全区范围内全面铺开，按照时间节点全面完成，同时要做好农村集体建设用地入市准备工作。

    　　四、重点工作

    　　(一)以整合存量建设用地为重点，深化土地利用综合改革

    　　抢抓政策机遇，通过深化土地利用综合改革，最大限度挖掘土地资源，为促进城乡融合发展、助力乡村振兴提供广阔空间。

    　　1.深化城镇建设用地改革。做好规划编制工作。依托现行的2020年前土地利用总体规划和城乡规划，结合我区规划实际，按照“多规合一”要求，抓住全面构建国土空间规划体系的有利时机，推进国土空间规划与各专项规划有机融合。精准建库科学收储。认真开展摸底调查，针对现有存量、已批存量、新增存量、弹性增量等用地类别建档立卡，制定土地收储计划和收储方案。盘活利用低效空闲土地。加大国有建设用地二次开发，提高开发强度和产出效率。强化对僵尸企业、旧厂房、旧仓库、城中村(棚户区)等低效用地的处置力度，制定僵尸企业等低效用地处置配套办法。着力加大空闲土地消化处置力度，力争3年内全部完成。

    　　2.深化农村耕地改革。开展耕地保护与提升潜力调查。调查摸清我区范围内永久基本农田、一般耕地和宜耕后备资源的面积、类型、权属和分布情况。根据数量调查和等级评估成果，制定高标准农田建设规划。大力推进土地整治。支持土地整治多元模式，推动整合涉农财政资金集中投入土地整治和高标准农田建设，引导农村集体经济组织、农民个人、新型农业经营主体等组织或个人根据土地整治规划，投资或参与土地整治项目。完善耕地占补平衡制度。对开展土地整治产生的耕地占补平衡指标，实行分类管理、分别使用。加强占补平衡指标合理使用监督审查，核减不合理用地占补平衡指标配备。

    　　3.深化农村集体建设用地改革。编制村庄规划。按照“多规合一”要求，推进农村村庄规划编制，调整优化村庄用地布局，统筹布局农村生产、生活、生态空间，力争2019年完成我区农村村庄规划的编制工作。开展农村建设用地摸底调查。组织对农村建设用地使用情况进行详查，掌握农村公益事业空闲地、乡村企业空闲地等各类具有腾退复耕潜力的农村建设用地面积、使用现状等情况。建立利益返还机制。对农村集体建设用地拆旧复垦产生的增减挂钩节余指标或新增耕地指标，要建立完善土地要素在区内流动及收益管理机制，制定管理办法，将土地增值收益返还农村，用于改善农村生产生活条件、美丽乡村建设和脱贫攻坚。

    　　责任单位：区国土规划建设管理局、关堤乡

    　　(二)以释放经营权活力为重点，深化承包地“三权分置”改革

    　　在稳定家庭联产承包责任制的前提下，以释放经营权活力为重点，深化承包地“三权分置”改革，推动农业产业化、高效化。

    　　4.落实农村土地集体所有权。农村土地农民集体所有是农村基本经营制度的根本。按照市要求时间节点完成集体土地所有权确权颁证遗留问题的处理工作，依法将农村集体经济组织对农村承包地的发包、调整、收回、监督等权利落到实处，切实保护好农民的集体土地权益。

    　　5.严格保护农户承包权。继续开展农村承包地确权登记颁证工作“回头看”活动，做到应确尽确，为第二轮土地承包到期后再延长三十年政策衔接打好基础。维护进城落户农民承包权益，不得以退出承包地作为农民进城落户的条件。

    　　6.加快放活土地经营权。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式，通过市农村产权交易平台，向新型农业经营主体流转土地经营权，实现土地集中，提升农业适度规模经营水平，推动农业产业化、高效化。以培育新型农业经营主体为抓手，加快形成现代农业经营体系，不断提升农民合作社、家庭农场、农业企业等新型农业经营主体适应市场和带动农民增收致富的能力。

    　　7.启动土地经营权担保抵押贷款工作。跟进国家出台的新政策，谋划好在全区范围内推进土地经营权担保抵押贷款的启动工作。

    　　责任单位：区社会事务局、关堤乡

    　　(三)以盘活利用闲置宅基地为重点，深化农村宅基地“三权分置”改革

    　　在确保农户资格权的前提下，盘活使用权，使闲置的农村宅基地和农房有效利用，增加村集体和农民收入。关堤乡要按照市对示范乡镇的要求，在此项工作上取得突破。

    　　8.落实好宅基地集体所有权。简化和规范宅基地审批程序，完善宅基地民主管理制度。坚持集体土地所有权不改变，明确村集体为村级规划落实主体，并将其作为违法用地、违章建筑的处罚追责主体。关堤乡及油坊堤村要按照市对“两县十乡(镇)百村”编制村庄规划和“多规合一”的要求，今年完成农村村庄规划编制，调整优化村庄用地布局，统筹布局农村生产、生活、生态空间。在行使宅基地流转、分配、抵押等环节中，集体经济组织要通过“4+2”工作法行使土地所有者的决定权。

    　　9.保障好宅基地农户资格权。扎实推进农村房地一体不动产登记，要完成油坊堤村的登记颁证任务。严格落实一户一宅，稳定农户资格权，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。

    　　10.盘活利用好闲置宅基地。在保障户有所居的前提下，探索村集体主导下的宅基地有偿使用制度，对超标准占用、一户多宅、非本村村民占用宅基地的收取有偿使用费，督促农民退出超占的宅基地。宅基地复垦后以增减挂钩指标在我区范围内统筹使用，所得收益返还农村，作为宅基地退出的经济动力和资金保障。要完善宅基地村内有偿流动机制，盘活利用闲置宅基地。城市规划区外的宅基地，探索在我区集体经济组织成员间流转;村庄规划范围内的存量宅基地，在不改建、不扩建的前提下，用作经营性用途时可以按照现状管理。结合发展新产业新业态、下乡返乡创业创新，鼓励村集体经济组织以出租、合作、入股、联营等多种方式，盘活利用闲置宅基地，发展乡村民宿、养老、旅游、文化、休闲农业等新产业和农村三产融合项目，增加村集体和农民财产收入。

    　　责任单位：区国土规划建设管理局、关堤乡

    　　(四)以发展壮大集体经济为重点，深化农村集体产权制度改革

    　　学习获嘉县及外地经验，扎实开展好农村集体产权制度改革各环节重点工作，使资源变资产、资金变股金、农民变股东，不断增加农村集体和农民收入。

    　　11.加快农村集体资产清产核资。按照市要求时间节点我区要完成清产核资各项工作。着重清查核实农村集体未承包到户的资源性资产、统一运营的经营性资产和债权债务，并妥善处理好历史遗留问题。建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行台账管理。同时抓好清理规范农村集体资产资源合同工作任务，切实维护农村集体和农民合法权益。

    　　12.科学确认集体经济组织成员。依据有关法律法规和我区制定的农村集体经济组织成员身份确认的指导意见，遵循尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，科学合理确认农村集体经济组织成员身份。

    　　13.稳步推进资产量化和股权设置。有经营性资产的村，特别是城中村要将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。鼓励按照让集体资产保值增值、增加农民财产性收入的基本方向探索股权设置方式和运行机制。

    　　14.全面建立农村集体经济组织。对有经营性资产的村，要及时发放股份经济合作社证书，对没有经营性资产的村，也要开展经济合作社登记，确立农村集体经济组织市场主体地位。区社会事务局要按照最新政策要求，及时为新成立的集体经济组织登记赋码颁证，为其合法开展经营提供依据。2019年12月底，关堤乡全部完成农村集体产权制度改革任务。

    　　15.发展壮大新型农村集体经济。农村集体产权制度改革的主要目标是构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，发展壮大新型农村集体经济，提高农民财产性收入。关堤乡要及早制定发展壮大新型集体经济规划，明确目标、任务、措施，学习长垣县、获嘉县资产资源盘活、土地流转、产业带动、企村共建、资金入股分红、厂房物业租赁、土地增值收益、飞地造血等模式经验，因地制宜探索农村集体经济有效实现形式，争取全区村级集体经营收入有新的提高。

    　　责任单位：区社会事务局、关堤乡

    　　(五)以实现集体土地价值为重点，做好集体建设用地入市准备工作

    　　16.做好集体建设用地入市准备工作。学习长垣改革经验，提前做好集体建设用地入市全面推开的准备工作。认真开展存量集体建设用地的排查摸底。摸清空闲的、可以盘活利用的集体建设用地和宅基地的底数及其性质，标图入库，为下步入市工作打好基础。全面进行乡村规划(空间规划)的编制。集体土地入市的前提必须是经营性用途，乡村规划是确定其用途的根本依据，要结合实际发展需要，编制乡村规划，以确保按要求办理入市手续。提前做好集体土地入市的相关政策设定。要充分评估新法实施后入市对土地财政造成影响，统筹考虑年度内国有土地和集体土地的供应量，把好入市节奏和总量，确保土地市场供应可控和可调。

    　　责任单位：区国土规划建设管理局、关堤乡

    　　五、保障措施

    　　(一)加强组织领导。全面落实“五级书记抓改革”的要求，各级党委(支部)书记和责任单位“一把手”要亲自挂帅，谋划改革、推进改革，当好农村改革的“一线总指挥”。分管负责人要具体抓，投入足够精力研究政策、解决问题、跟踪问效，全力以赴推动农村改革任务落地生根。要制定改革实施方案，明确专班专人，量化分解各项任务目标，列出时间表、路线图，确保事有人管、责有人负、经费有保障、任务能落实。

    　　(二)形成工作合力。农村改革涉及面广、领域多，必须做到上下联动、左右协调。要统筹各有关部门和关堤乡的力量，明确任务分工，形成协同推进机制。区农村改革领导小组牵头抓总，社会事务局要统筹协调、督促检查，做好日常工作;财政局要保证必要的工作经费，并纳入财政预算;人力资源部要抓好以支部书记为主导的人才振兴，解决乡村振兴“谁来干”的问题。国土规划建设管理局、社会事务局等部门要按照各自职责分工，做好服务指导，推动改革早落地、早见效。

    　　(三)健全推进机制。区农村改革领导小组每月召开一次专题推进会议，分析研判改革推进情况，及时解决存在的问题。听取各部门深化农村改革专题汇报，协调解决改革中的共性和重大问题。加大改革培训力度，做好有关部门、乡、村有关负责同志的培训，让干部群众全面了解改革目的和政策要求，掌握改革的程序环节和操作办法，多培养一些“明白人”和“操盘手”。

    　　(四)营造改革氛围。要广泛宣传动员，让改革政策深入人心，争取群众理解和支持，让农民群众主动参与进来，发挥主体作用，把发动群众贯穿农村改革和乡村振兴全过程和各环节。要认真总结试点经验，及时推广典型经验，发挥典型引路、示范带动作用，让干部群众看有样本、学有典型、追有目标，营造人人参与推动农村改革的浓厚氛围。

    　　(五)加强督察考核。建立定期通报制度和检查督办制度，把深化农村改革工作纳入我区重点督察范围，强化督导督查，建立完善的考核评价办法，采取日常督导与年终考评相结合，奖优罚劣。将深化农村改革工作考核结果作为选拔任用领导干部的重要参考，各部门要层层传导压力，督促落实责任，确保各项改革任务按期完成。

    　　2019年7月10日

　　》》政策解读栏目 ：2019年新开125号文件《关于新乡高新区深化农村改革的实施意见》解读